10. Raad voor de Ruimtelijke Ordening

10.1. Algemeen

Artikel 2 lid 1 van de LRO bepaalt dat er een Raad voor de Ruimtelijke Ontwikkeling (hierna: de Raad) is. Artikel 2 lid 2 geeft aan dat de Raad op verzoek of uit eigen beweging advies geeft aan de minister over hoofdlijnen en beginselen die van algemeen belang zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling, over het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid en over de uitvoering van het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid.

De huidige raad is in april 2019 benoemd. Ze bestaat uit leden die zijn voorgedragen door Asociacion di Ingeniero y Arquitectonan Arubano (ADIAA), Aruba Trade and Industry Association (ATIA), Aruba Hotel and Tourism Association (AHATA), Fundacion Parke Nacional Aruba (FPNA), Commissie bescherming inheemse flora en fauna, CBA (Centrale Bank van Aruba) en Aruba Birdlife Conservation (ABC). De leden zitten op persoonlijke titel in de Raad.

Op basis van artikel 6 van de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkeling is het concept van het ROP 2019 voor advies toegezonden aan de Raad voor de Ruimtelijke Ontwikkeling met het verzoek om binnen de wettelijke termijn van 2 maanden te reageren. De Raad heeft op 24 juni 2019 een advies uitgebracht. Dit advies, voor zover relevant voor het ROP, is opgenomen in de volgende paragraaf. In paragraaf 10.3 is weergegeven in welke mate en op welke wijze uitvoering is gegeven aan de adviezen van de Raad. De hieruit voorvloeiende wijzigingen van het concept van het ROP 2019 staan vermeld in paragraaf 10.4.

10.2. Advies

1. De raad juicht toe dat de minister serieus werk heeft gemaakt van het vormgeven van ruimtelijke ontwikkelingsbeleid. Ze vindt het concept ROP 2019 echter een dusdanig algemeen karakter hebben dat de Raad geen duidelijk beeld krijgt van de voorgenomen richting. De Raad adviseert de minister duidelijker stelling te nemen. Het ROP moet immers steun bieden aan het verwezenlijken van gemeenschappelijke doelstellingen voor het land Aruba.
2. Hoewel de Raad een maatschappelijk advies geeft, wil zij meegeven dat alleen het vaststellen van beleid niet voldoende is; de uitwerking daarvan dient gepaard te gaan met regulering en handhaving. De Raad noemt als voorbeeld de All-Terrain Vehicles (ATV’s), die overal op het eiland kunnen rondrijden met alle nadelige gevolgen van dien.
3. Het ROP zou in directe relatie tot een nationaal ontwikkelingsplan moeten staan. Het zou ondersteunend en versterkend moeten werken.
4. Natuur(behoud), duurzaamheid en de circulaire economie zouden als uitgangspunt genomen moeten worden, en niet alleen als aparte beleidskeuze.
5. Het ROP gebruikt de SDG’s om uitvoering van het ROP te concretiseren. De Raad vraagt zich af of deze SDG’s de regulering en handhavingskwestie bevatten. Ze adviseert om subdoel 16.3 als uitgangspunt te nemen ter uitvoering van adequate, integrale regulering en handhaving.
6. De programma’s dienen om de samenwerking tussen overheidsinstanties op grond van (nieuw) beleid te bevorderen en fragmentatie van beleid tegen te gaan. Dit sluit aan op SDG 16.7 om ‘ontvankelijke, inclusieve, participatieve en representatieve besluitvorming op alle niveaus te garanderen’. Het ROP dient om te zorgen dat de doeleinden die te maken hebben met regulering en handhaving, verwezenlijkt worden. Het advies van de Raad is niet alleen gericht aan degenen die bezig zijn met het ROPV. Het is bedoeld om anderen aan te moedigen om te participeren in de besluitvorming van toekomstige beleidsplannen.
7. Het archeologisch en monumentaal cultureel erfgoed van Aruba wordt door het concept ROP 2019 onvoldoende beschermd. Dit terwijl er de afgelopen tijd veel verloren gegaan is. De enige wetten die nu beschikbaar zijn voor het beschermen van archeologische locaties zijn de Monumentenverordening en de LRO. Er wordt wel aangegeven dat waardevolle locaties beschermd worden. Echter, in de programma’s worden geen acties benoemd ten aanzien van de bescherming van het archeologisch en cultureel erfgoed. Verder dient de wetgeving ten aanzien van het archeologische en monumentale erfgoed zo spoedig mogelijk te worden geactualiseerd.
8. De Raad adviseert om infrastructurele maatregelen te nemen die uitsluitend zijn gericht op schone energie. Verder adviseert de Raad beleid te implementeren voor het ontmantelen van de raffinaderij en het geven van een nieuwe bestemming aan dat terrein. Daarbij wordt specifiek wind- en/of zonne-energie genoemd.
9. De Raad adviseert om de kennis van de NGO’s die betrokken zijn bij natuurbehoud te gebruiken en de zienswijzen zoveel mogelijk integraal te implementeren in het concept ROP 2019. De 16 gebieden waarvoor de Staten een motie ter bescherming hebben ingediend moeten blijvend een beschermde status krijgen. Voor het Marine Park moet bij nadere ontwikkelingen het voorzichtigheidsbeginsel in acht genomen worden. Natuurontwikkeling is geen doel op zich: het is verweven in alle aspecten die beslag leggen op de ruimte. De Raad beveelt aan om Natuurbehoud als volwaardig onderdeel van het ROP te beschouwen en niet als apart hoofdstuk.
10. Onder het kopje Strandbeleid beschrijft de Raad de druk die het toerisme op het eiland heeft. Het gaat daarbij om het huisvesten van buitenlands personeel, de druk van cruisetoerisme, bebouwing op stranden en de vergunningen die aan recreatieondernemers zijn verleend. Er is een strandenbeleid, dat sinds 2015 van kracht is. Dit strandenbeleid moet herzien worden. De druk kan ertoe leiden dat het nodig is het eiland tijdelijk te ‘sluiten’ voor een grote schoonmaak, zoals de regering van de Filipijnen onlangs gedaan heeft met het eiland Borocay. De Raad noemt een aantal verbeterpunten.
11. De economie van San Nicolas moet nieuw leven ingeblazen worden. Om afhankelijkheid van één economische drager te voorkomen, zou moeten worden gekozen voor diversificatie. Daarbij zou San Nicolas als unieke stad gepromoot kunnen worden, bijvoorbeeld door in te zetten op 100% schone energie. De overheid kan zelf ook een impuls geven door een aantal diensten te verplaatsen naar San Nicolas.
12. Voordat gekozen wordt voor het realiseren van één of meerdere grote hotels moet worden gemotiveerd waarom dit de enige keuze is. Bij een vooraf uit te voeren haalbaarheidsonderzoek moet ook gekeken worden naar alternatieve economie-opties. Gezien de natuurwaarden moeten toeristische ontwikkelingen goed ingepast worden.
13. De Raad geeft nog een aantal aanbevelingen voor de verbetering van San Nicolas. Het gaat daarbij onder andere om de aanpassing van de wegenstructuur, aandacht voor bestaande en nieuwe, duurzame woongebieden en het stimuleren van bedrijven om zich in San Nicolas te vestigen. Verder wordt aandacht gevraagd voor het opknappen van de monumenten in San Nicolas.
14. Toeristen komen naar Aruba vanwege de combinatie van veiligheid, het weer, het eilandgevoel, de stranden en de toegankelijke zee en niet voor de massa. Om dit te behouden moet worden ingezet op kwaliteitsverbetering in plaats van op kwantiteitsverbetering. De Raad adviseert de minister om in het concept ROP 2019 een duidelijke keuze te maken voor de door Staten, ATA, DIP en de bevolking uitgesproken wens voor een moratorium en die keuze ook in beleid om te zetten en een en ander te handhaven.
15. De Raad verwacht dat er onder het motto ‘van kwantiteit naar kwaliteit’ veel winst is te behalen in de infrastructuur. Voorbeelden zijn een transitie naar elektrisch rijden en het werken aan een efficiënt en effectief werkend openbaar vervoersnetwerk. De Raad adviseert om de hoofdwegen in Aruba te benoemen en deze een A-status te geven. De Raad adviseert toekomstgericht na te denken over voorzieningen die bij deze wegen horen. Verder adviseert de Raad het onderhoud van bestaande wegen prioriteit te geven.
16. De Raad onderkent dat in het concept ROP 2019 punten genoemd worden die bijdragen aan de kwaliteit van de woonomgeving. Het ROP wordt aangegaan voor 10 jaar, terwijl het regeringsbeleid slechts voor 4 jaar geldt. Het is niet wenselijk om de vrijstelling in algemene zin te bieden.
17. De Raad stelt vragen bij het beleid ten aanzien van woningbouw. Met name de vraag welke woningen in welke hoeveelheid er waar nodig zijn. Andere aandachtspunten die de Raad benoemt zijn de samenwerking tussen de overheid en de privésector en de kwaliteit van de woonomgeving. De Raad doet hierin een aantal voorstellen.
18. De Raad merkt op dat de bouwhoogtes ten aanzien van woningen aangepast dienen te worden. Conform de huidige bouwverordening moet een plafond op 2,60 meter zitten terwijl er 3,60 meter nodig is in verband met een moderne opbouw en installaties. Het concept ROP 2019 houdt een standaard aan van 3,25 meter voor woningen. Dit zou moeten worden aangepast naar 3,75 meter. De bouwhoogtes voor commerciële gebouwen moeten worden aangepast naar 4,50 meter voor de 1e en/of 2e bouwlaag en daarna naar 3,75 meter per bouwlaag. De Raad doet verder een aantal gebiedsgerichte aanbevelingen voor de bouwhoogtes.
19. De raad geeft een aantal specifieke voorstellen om woningbouw in Oranjestad, San Nicolas en in de woonkernen te stimuleren.
20. Ontwikkelingen gaan snel en een ROP wordt voor 10 jaar vastgelegd. Daarom adviseert de Raad om iedere 2 jaar een grondige evaluatie te laten plaatsvinden en iedere 5 jaar een evaluatie met maatschappelijke dialoog.

10.3. Beantwoording

1. Artikel 4 LRO geeft aan dat een ROP ’de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling in Aruba, alsmede de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid bevat’. Het ROP heeft dus een globaal en beleidsmatig karakter. Een ROP wordt geconcretiseerd in onder andere het ROPV. In het concept ROP 2019 zijn programma’s opgenomen. Daarmee wordt het ROP op thema’s geconcretiseerd.
2. Deze stelling wordt onderschreven. Hieraan wordt in het concept ROP 2019 specifiek aandacht besteed, onder andere onder het beleid ‘Uitvoering’. Inmiddels is ook het opstellen van het ROPV gestart, dat meer handvatten voor regulering en handhaving zal bieden.
3. Conform de LRO stelt de minister ‘een onderzoek in naar de bestaande toestand en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van Aruba’ en stelt de minister een ROP vast. Dit betekent dat de minister bij het vaststellen van het ROP met het oog op een goede ruimtelijke ontwikkeling een eigen standpunt inneemt. Het ROP is een ruimtelijk beleidsdocument en geen uitwerking van een nationaal ontwikkelingsplan. Wel zijn beleidsuitgangspunten overgenomen uit het regeerakkoord. Tevens kan een ROP input zijn voor een nationaal ontwikkelingsplan.
4. Deze punten zijn essentiële onderdelen van het beleid. Deze zijn daarom specifiek benoemd in de algemene visie op het concept ROP 2019. Natuur(behoud), duurzaamheid en de circulaire economie lopen als een rode draad door het concept ROP 2019. Het te voeren beleid en de gemaakte keuzes zijn mede hierop afgestemd.
5. Zoals hierboven aangegeven, wordt het belang van een goede toezicht en handhaving onderschreven. Mede daarom is SDG 16.3 genoemd in het concept ROP 2019. De toepassing van de SDG’s en het concretiseren van het beleid is overigens niet gedaan vanwege handhaving. Het heeft vooral ten doel een relatie te leggen en afstemming te zoeken met ander (sectoraal) beleid, en om het gevoerde beleid periodiek te toetsen en te monitoren. Dat is ook één van de beleidsdoelstellingen van het concept ROP 2019.
6. Het concept ROP 2019 heeft inderdaad als doel om op een goede wijze samen te werken met partners. Dit is ook in de algemene visie opgenomen. Dit is ook één van de redenen dat de SDG’s opgenomen zijn in het concept ROP 2019. Deze helpen in het afstemmen van (sectoraal) beleid. Bij de uitvoering van het ROP 2019 zullen partners en andere partijen worden betrokken. Het is belangrijk dat het ROP 2019 en de uitvoering daarvan een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak hebben.
7. Het ROP is een beleidsdocument en biedt als zodanig geen direct juridisch bindend beschermingsregime. In het concept ROP 2019 is ‘monumenten en cultuurhistorie’ als apart beleidsthema benoemd. De bescherming vindt plaats met de juridische verankering in het ROPV. Daarmee kan worden voorzien in een adequaat beschermingsregime. Het actualiseren van wetgeving valt buiten de scope van een ROP.
8. Dit advies sluit aan bij het beleid dat is opgenomen in het concept ROP 2019. Zoals gezegd, bevat het ROP beleid op hoofdlijnen. Wel is naar aanleiding van één van de zienswijzen het programma ‘energietransitie’ toegevoegd. In het kader van een dergelijk programma kan het advies van de Raad geconcretiseerd worden. Het concept ROP 2019 gaat niet expliciet in op de raffinaderij. De besluitvorming daaromtrent wordt gevolgd. Wel is in het beleid voor de economische gebieden opgenomen dat niet meer gebruikte bedrijventerreinen aangewend kunnen worden voor het opwekken van energie, zoals bijvoorbeeld de aanleg van zonneparken.
9. Het aspect Natuurbehoud is in het gehele concept ROP 2019 verweven. Het wordt genoemd in de algemene visie, er is specifiek beleid op gevoerd en het komt terug in het gebiedsbeleid. Daarnaast zijn er programma’s benoemd om de doelstellingen ten aanzien van natuurbehoud en -ontwikkeling te concretiseren. Bovendien worden met het concept ROP 2019 de ecologische hoofdstructuur en het beleid Build with nature geïntroduceerd. Deze aspecten worden in het ROPV juridisch geborgd. Bij het opstellen van de ecologische hoofdstructuur is optimaal gebruikgemaakt van kennis die is aangedragen door onder andere de ABC en het FNPA. Bovendien zijn beide partijen vertegenwoordigd in de Raad. Dat benadrukt ook het belang dat aan een integrale natuurbenadering wordt gegeven. De 16+-gebieden zijn in het ROP benoemd en op de plankaart opgenomen; de bescherming zal plaats moeten vinden via de Natuurbeschermingsverordening en het ROPV. Dat is een separaat traject.
10. Een groot aantal punten die de Raad benoemt valt onder het algemene beleid zoals in het concept ROP 2019 is opgenomen. Het gaat daarbij om het strategisch beleid ten aanzien van toerisme en ecologie, natuur en landschap en het gebiedsbeleid ten aanzien van Strand, Marine Park en overige kustwateren. De voorstellen zijn echter zodanig concreet dat deze buiten de scope van het ROP vallen. Wel zal naar aanleiding van deze reactie het concept ROP 2019 aangepast worden. Er wordt een programma ‘uitwerken strandenbeleid’ toegevoegd. De genoemde punten kunnen in dat programma meegenomen worden. Verder wordt aan het programma ‘Opstellen criteria voor vestiging van nieuwe hotels’ toegevoegd dat deze criteria ook opgesteld worden voor vergunningen voor nieuwe dagrecreatieve activiteiten.
11. Deze visie wordt ondersteund door het beleid van het concept ROP 2019. Daarin wordt ingezet op zowel de diversifiëring van de economie als het doorontwikkelen van het unieke profiel van San Nicolas.
12. Voor het gebied Sero Colorado is als beleid opgenomen dat een hotelontwikkeling mogelijk is uitsluitend indien sprake is van een weloverwogen en duurzame beslissing. Voor de ontwikkeling op Sero Colorado is in dat kader een haalbaarheidsonderzoek, een sociale impactstudie en een studie naar de impact op de omgeving uitgevoerd.
13. Deze aanbevelingen worden ter kennisgeving aangenomen. Het zijn ontwikkelingen die buiten de scope van een ROP vallen omdat ze een concrete uitwerking bevatten. Het beleid dat is geformuleerd in het concept ROP 2019 ondersteunt deze ontwikkelingen echter wel.
14. Het beleid zoals opgenomen in het concept ROP 2019 gaat uit van kwaliteit voor kwantiteit. Daarmee past het beleid binnen het advies van de Raad.
15. Het concept ROP 2019 ondersteunt de visie van de Raad. Zo worden onder het thema ‘Verkeer en vervoer’ beleidsmatige uitspraken gedaan over de thema’s die de Raad aanhaalt. De concretisering daarvan is mogelijk binnen het concept ROP 2019. De inrichting en het beheer van de wegen valt buiten de scope van een ROP.
16. Het ROP geldt inderdaad voor 10 jaar. Als een volgende regering wil afwijken van dat beleid, dan zal dat onderbouwd moeten worden. Hetzelfde geldt voor het toepassen van vrijstellingen en wijzigingsbevoegdheden van het ROPV. Een herziening van een ROP doorloopt dezelfde procedure als de vaststelling van een ROP. Dat betekent dat derden hierbij betrokken worden door in ieder geval de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen.
17. In de programma’s zijn diverse acties ten aanzien van woningbouw opgenomen. Het gaat dan onder andere om het concretiseren van het woningbouwprogramma. Mede omdat de census opgestart wordt komen hiervoor actuele en betrouwbare cijfers beschikbaar. Verder zijn er programma’s opgenomen om leegstaande panden te inventariseren en niet-gebruikte huur- en erfpachtgronden terug te halen.
18. Naar aanleiding van dit advies worden de bouwhoogten van het concept ROP 2019 aangepast, zodat gebouwen technisch goed uitgevoerd kunnen worden. De gebiedsspecifieke opmerkingen worden in het ROPV meegenomen.
19. De voorstellen die de Raad gedaan heeft passen in het beleid dat met het concept ROP 2019 wordt beoogd.
20. In het concept ROP 2019 is een tweejaarlijkse monitoring opgenomen waarvan de resultaten in het ROP en ROPV worden verwerkt. Voor de duidelijkheid kan hieraan worden toegevoegd dat een monitoring ook een maatschappelijke dialoog bevat. Een vijfjaarlijkse maatschappelijke dialoog is dan niet nodig.

10.4. Wijzigingen

Naar aanleiding van het advies van de Raad is het concept ROP 2019 op de volgende punten aangepast:

• Het programma ‘uitwerken strandenbeleid’ wordt toegevoegd;
• Aan het programma Opstellen criteria voor vestiging van nieuwe hotels’ wordt toegevoegd dat deze criteria ook opgesteld worden voor vergunningen voor nieuwe dagrecreatieve activiteiten.
• De bouwhoogten worden herzien en aangepast. Enerzijds is de bouwhoogte per bouwlaag aangepast. Voor woonverdiepingen geldt een maximale hoogte van 3,75 meter. Voor commerciële functies geldt dat een hogere begane grondverdieping mogelijk is tot 4,5 meter. Verder zijn de maximale bouwhoogten gelijkgetrokken met die van het ROP 2019. Wel wordt plaatselijk wat extra hoogte mogelijk gemaakt om ruimte te bieden aan de beoogde intensivering van het stedelijk gebied. Daarbij geldt bij grotere bouwhoogten wel als voorwaarde dat deze stedenbouwkundig inpasbaar moeten zijn. Dit wordt in het ROPV nader uitgewerkt.